Энциклопедия политической этики в российской истории

6 августа 1905 года было издано «Положение о Государственной Думе», на основании которого и начала создаваться одна из двух палат российского парламента. Однако этот орган задумывался как не законодательное, а законосовещательное учреждение с весьма ограниченными правами, куда избирались ограниченные категории лиц: крупные собственники недвижимого имущества, крупные плательщики промыслового и квартирного налога и на особых основаниях крестьяне.

Закон о Думе 6 августа вызвал во всей стране сильное недовольство, вылившееся в многочисленные митинги протеста против искажения ожидавшейся коренной реформы государственного строя и завершившееся в октябре 1905 года грандиозной забастовкой всей железнодорожной сети в Европейской России и Сибири, фабрик и заводов, промышленных и торговых заведений, банков и других акционерных предприятий и даже многих служащих в государственных, земских и городских учреждениях.

17 октября 1905 года появился манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором были намечены основы новой конституционной формы управления Россией:

1. населению дарованы незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов;
2. установлено как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы;
3. обещано привлечь теперь же по мере возможности к участию в выборах в Государственную Думу те классы, которые лишены были вовсе избирательных прав.

В развитие начал манифеста 17 октября были изданы 11 декабря 1905 года дополнительные правила о выборах, понизившие имущественный избирательный ценз и предоставившие избирательные права чиновникам и рабочим.

Однако преобразование 20 февраля 1906 года Государственного совета в верхнюю законодательную палату и издание 8 марта 1906 года Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов (сужавших контроль Государственной Думы над бюджетом) и Основных законов (23 апреля 1906 года) сократили круг вопросов, находившихся в ведении Государственной Думы.

Первая Государственная Дума проработала очень короткий срок, 27 апреля 1906 г. — 8 июля 1906 г. Ука- зом от 8 июля 1906 года она была распущена. Ее судьба была предопределена рядом революционно настроенных депутатов, которые выступали с резкой критикой правительства, что и привело к конфликту с властью.

Основными проблемами первого парламента было отсутствие политической культуры парламентариев, четкой этико-правовой базы, что негативно влияло на дисциплину, а следовательно, и на результативность работы депутатов. Все эти факторы провоцировали конфликты, которые возникали как с исполнительной властью, так и между партиями и между депутатами — членами одной фракции. Несмотря на это, Государственная Дума, в первую очередь в лице представителей конституционно-демократической партии, предпринимала попытки воплотить на практике идеи этического либерализма, что, в частности, нашло свое выражение в нормотворчестве по упорядочиванию парламентской деятельности.

При создании Думы предполагалось, что собственные правила парламентской процедуры она примет самостоятельно в процессе работы. В результате Дума была вынуждена много времени уделять этим вопросам, что замедляло и усложняло ее работу. На одном из первых заседаний Думы было принято решение о создании особой комиссии по разработке «Наказа Государственной Думы». Примерно через месяц, в конце мая, комиссия внесла в Думу первую часть «Наказа», затем рассмотренную и принятую Думой. Кроме того, по определенным процедурным вопросам Дума принимала отдельные постановления. Основную роль при создании этого документа сыграла конституционно-демократическая партия. Этим объясняется либерально-правовая направленность в данном этико-нормативном документе.

«Наказ Государственной Думы» — регламент, регулирующий деятельность парламентариев. Существование «Наказа» было предусмотрено «Учреждением Государственной Думы». Несмотря на то, что некоторые аспекты регулирования депутатской деятельности оговаривались в «Учреждении Думы», принятом в 1906 году, депутаты при составлении «Наказа» уточнили и дополнили их.

В «Наказе Государственной Думы» были тем или иным способом описаны следующие принципы парламентской этики:

1. Принципы блага и пользы. Эти принципы, согласующиеся с принципом стремления к всеобщему благополучию, который является фундаментальным принципом политической этики, упомянуты в «Торжественном обещании члена Думы», произнесение которого являлось первой процедурой при вступлении депутата в должность.
2. Принцип соблюдения достоинства Государственной Думы. Установлено, что упоминание об этом принципе встречается в «Наказе Государственной Думы», а также в дневниках и мемуарах современников Думы. Принцип соблюдения достоинства Государственной Думы удовлетворял требования честности, открытости и терпимости, реконструированные на основании косвенных источников. Эти требования были продиктованы историческими условиями, а также тем обстоятельством, что Дума являлась новым для страны институтом. Требования честности, открытости и терпимости прослеживаются в «Учреждении ГД», а в «Наказе» формируют принцип, прямое упоминание о котором встречается в §143.
3. Принцип депутатской чести. Принцип депутатской чести должен был отвечать тем требованиям, которые депутаты предъявляли друг другу с учетом специфики парламентского этоса. Понятие депутатской чести подразумевало требования политического профессионализма и честной парламентской игры.
4. Принципы деятельности председателя Думы. Парламентарии предъявляли повышенные этические требования к председателю Государственной Думы как к лицу, ответственному за соблюдение депутатами норм «Наказа». Также существовали некодифицированные принципы его деятельности. Это принципы беспристрастности, справедливости и терпимости председателя, которые включали в себя требования объективности и компетентности.

При нарушении этических норм наказание определялось председателем Думы, но окончательное решение выносили депутаты путем голосования. Жалобы на самого председателя рассматривались Совещанием Думы, состоявшим из депутатов разных фракций, которые брали на себя рассмотрение причин конфликта и выносили оптимальное, с точки зрения сложившейся этико-нормативной системы, решение.

Некодифицированные этические нормы играли важную роль в регулировании деятельности депутатов, а конфликты имели большое значение в формировании и развитии кодифицированных норм парламентской этики. Депутаты понимали, что «Наказ» нуждается в доработке, поэтому были вынуждены самостоятельно искать способы разрешения конфликтных ситуаций в случаях нарушения некодифицированных этических принципов и норм. Эти способы: депутатская дуэль*, определяемая как этический феномен первого российского парламента, и компромисс, в котором учитывались интересы всех оппонентов.

Исходя из положений «Наказа Государственной Думы» и «Учреждения Государственной Думы», можно выделить и дополнительные нормы парламентской этики.

• Нормы, направленные на предотвращение конфликтов между частными и публичными интересами.

Характер норм, направленных на предотвращение конфликта интересов и коррупции, определялся уровнем влияния депутатов на различные сферы общественной жизни.

• Нормы, ограничивающие совмещение должностей.

Указание о запрете на совмещение должностей встречается в «Учреждении Государственной Думы», где сказано, что «членом Государственного Совета и членом Государственной Думы одно и то же лицо одновременно быть не может». Не разрешалось также совмещать государственную гражданскую службу и действительную военную службу с деятельностью в Думе.

• Нормы контроля за финансовой информацией.

В Государственной Думе не было специальных средств контроля за финансовой информацией, так как депутатский статус исключал какие-либо материальные привилегии, звания, ордена или чины, а в «Учреждении» оговаривался размер денежного довольствия членов Думы.

• Нормы, регулирующие открытость информации о депутате.

«Учреждением» предусматривалось, что члены Государственной Думы, вступая в должность, должны были предоставлять полную информацию о себе. Они должны были указать размеры своих земельных владений, а также проинформировать о наличии недвижимого имущества помимо земли. Данные прилагались к стенографическим отчетам и были, таким образом, общедоступны. Помимо финансовой информации указывались такие данные, как политическая ориентация, сословное происхождение, образование, профессиональная принадлежность, вероисповедание, чины.

• Нормы, обеспечивающие подотчетность депутата избирателям.

«Учреждение» освобождало депутатов от подотчетности своим избирателям. В «Учреждении» говорилось, что «члены Государственной Думы пользуются полной свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями».

Это положение касалось вопроса о депутатской неприкосновенности и независимости. Речь шла о возможности депутата свободно менять свое мнение. Данное правило исключало также политическое давление избирателей на депутатов.

• Нормы, регулирующие поведение депутатов в парламенте.

Согласно «Учреждению», председатель должен был остановить депутата, нарушающего порядок заседания. Депутат, нарушивший порядок выступления, имел возможность представить объяснения через одного из депутатов.

• Нормы посещения заседаний.

В Думе существовали строгие нормы посещаемости заседаний. Депутат мог лишиться своего звания, если нарушал нормы. Это происходило, если депутат не появлялся ни на одном заседании Думы в течение одного года. Уважительными причинами неявки на заседания являлись болезнь, занятия, связанные с депутатской деятельностью, или срочные дела личного характера. В остальных случаях за каждый пропущенный день заседания вычиталась определенная часть жалования (25 рублей) при ежегодном жаловании 4200 рублей. Ежегодный отпуск членов Государственной Думы не превышал полтора месяца. Более продолжительные отпуска разрешались лишь в случае тяжелой болезни. Эти нормы оговаривались как в «Учреждении Думы», так и в «Наказе Государственной Думы».

Как можно заметить, многие этические и нравственные нормы продолжают существовать и сейчас. Первый российский опыт парламентаризма, пусть такой краткий, заложил основы этических норм и принципов. За двенадцать лет был накоплен определенный этический опыт, представляющий интерес, по крайней мере, с историко-нравственной точки зрения. Но не исключено, что он значим и сам по себе — как опыт этико-нормативного регулирования парламентской деятельности.

* Одним из способов разрешения конфликтов в Российской империи были дуэли, которые строго регламентировались Дуэльным кодексом. Государственная власть строго боролась с ними со времен Петра I. При нем наказанием для обоих участников было повешение, даже если один из участников погибал. Впоследствии наказание смягчилось, и дуэль стала привычным явлением русской жизни. В конце XIX — начале XX веков в России состоялось 322 дуэли, большинство из них — среди офицеров Императорской армии. Дуэли среди депутатов были редкостью. Одна из них произошла в 1909 году, когда стрелялись будущий председатель Государственной Думы А.И. Гучков и граф А.А. Уваров.

Поводом для дуэли стала публикация 20 октября 1909 г. двух газетных заметок, рассказывающих о посещении в годовщину издания Манифеста 17 октября саратовским депутатом графом А.А. Уваровым бывшего саратовского губернатора, а на тот момент председателя Совета министров П.А. Столыпина. Одна из газет, «Новая Русь», ссылаясь на информацию, полученную от графа А.А. Уварова, утверждала, что П.А. Столыпин назвал действия партии октябристов, возглавляемой А.И. Гучковым, «политиканством, и притом невысокого качества, недостойным серьезных государственных людей». На следующий день в той же газете Уваров опубликовал свой комментарий о том, что он не несет ответственности за выводы, сделанные изданием, и что он этого не говорил.

Однако интервью графа Уварова взбесило А.И. Гучкова. Он стал допускать довольно резкие и даже оскорбительные отзывы о своем коллеге. Вечером 23 октября 1909 года Гучков объяснился с Уваровым, причем сделал это в вызывающей форме. Он заявил, что «все сказанное Вами — наглая ложь». Это было прямым оскорблением. Граф Уваров старался сгладить ситуацию и избежать смертельного поединка. Он потребовал обратиться к третейскому суду, так как помимо дуэли «существуют и нравственные удовлетворения». Гучков категорически от этого отказался.

Вскоре после этого были назначены уполномоченные. Со стороны графа Уварова это были член Государственного совета граф Д.А. Олсуфьев и депутат Государственной Думы Н.Н. Львов. Со стороны Гучкова депутаты Государственной Думы — барон А.Ф. Мейендорф и П.Н. Крупенский. Уполномоченные собрали совещание, на котором были рассмотрены все обстоятельства дела. По его итогам было составлено примирительное письмо, но А.И. Гучков не согласился с его формулировками. В результате оскорбление графа Уварова было признано.

Дуэль состоялась 17 ноября 1909 года на краю Старой Деревни, в историческом районе Санкт-Петербурга, на берегу Старой Невки. Гучков стрелял первым и ранил графа Уварова в плечо. Уваров же демонстративно выстрелил в воздух.

После дуэли было возбуждено судебное преследование. Так как стороны были действующими парламентариями, дело постоянно затягивалось. Лишь 4 мая 1910 состоялся суд, который приговорил А.И. Гучкова к четырехнедельному заключению, а графа Уварова — к двум неделям ареста на военной гауптвахте. Однако было одно обстоятельство: в феврале 1910 года А.И. Гучков был избран председателем Государственной Думы и наказания по закону отбывать не мог. Тогда 20 июля 1910 года Гучков, сложив с себя полномочия спикера, лично прибыл отбывать наказание в Трубецкой бастион Петропавловской крепости, откуда и был отпущен спустя неделю по милости императора Николая II. После этого он был вновь избран председателем Государственной Думы.

Эта дуэль не поспособствовала примирению двух парламентариев. Всю оставшуюся жизнь они относились друг к другу с неприязнью.