Олег Бундин
- Статья 9. Депутатская этика Народный депутат РСФСР должен соблюдать нормы депутатской этики. По поручению Съезда народных депутатов РСФСР или Верховного Совета РСФСР вопросы о нарушениях депутатской этики рассматриваются Комиссией по депутатской этике.
- Закон «О статусе народного депутата РСФСР», 1993 год
- «Нужно проявлять максимальную заботу об общих моральных ценностях и на этой базе консолидировать российское общество. Считаю это абсолютным приоритетом».
- Президент Российской Федерации В.В.Путин
- «Если человек столкнулся с действиями тех членов Партии, которые ведут себя недостойно, столкнулся с несправедливостью, с неуважением со стороны отдельных представителей Партии, это, к сожалению, бывает, он может обратиться в Комиссию по этике. Мы и дальше будем следить за тем, как ведут себя отдельные члены Партии. Реакция на нарушения этических норм будет жёсткой, вплоть до исключения из Партии».
- Председатель Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Д.А. Медведев
Вопросы парламентской этики остаются актуальными на протяжении столетий. Зародившись в недрах первой Государственной Думы Российской империи, пройдя через сложный период Советской эпохи, этические нормы были и остаются единственной возможной моделью поведения, повышающей доверие к институтам выборов, системе государственной власти Российской Федерации и к депутатам всех уровней.
В 1989 году, по поручению второго Съезда народных депутатов СССР (12.12.1989 — 24.12.1989), была создана Комиссия по вопросам депутатской этики. В 1990 году Президиумом Верховного Совета СССР были утверждены Правила депутатской этики и Положение о Комиссии по вопросам депутатской этики. Там, в частности, было сказано: «Моральными критериями поведения народного депутата СССР должны служить идеалы добра, справедливости, гуманизма и милосердия, выработанные опытом всего человечества. Народный депутат СССР должен воздерживаться от действий, заявлений и поступков, способных скомпрометировать его самого, представляемых им избирателей и законодательный орган, в состав которого он избран. Народный депутат СССР не должен использовать в личных целях преимущества своего депутатского статуса во взаимоотношениях с государственными органами, должностными лицами, общественностью и средствами массовой информации».
В состав Комиссии входили представители, выдвинутые самими депутатами из разных республик и регионов страны. Правила депутатской этики, разработанные членами комиссии, стали основным документом в работе народных депутатов первого демократического парламента. Комиссию возглавил известный советский и российский ученый, автор более 300 научных работ, профессор А.А. Денисов. Он считал, что роль и место депутатской этики в политической борьбе и законотворческой деятельности имеет огромное значение. Об этом он писал в своей книге «Депутатская этика», увидевшей свет в 1994 году. В ней он, в частности, говорил: «Кое-кто из депутатов настолько вовлекается в околопарламентскую возню, что им не остается времени для основной законодательной деятельности, в то время как другими эта возня сознательно используется для прикрытия своей неспособности к законотворчеству».
В условиях послесоветского строительства системы государственного управления российские законодатели отказались от принципа подотчетности и ответственности выборных лиц перед избирателями, предоставив парламентарию так называемый «свободный мандат». Ориентируясь на зарубежный опыт и первую практику парламентской деятельности «постперестроечного» периода, во взглядах правоведов по вопросам совершенствования организации выборных учреждений превалировали различные вариации элементов избирательного права, связанные с определением в нем места и роли политических партий. Так, по итогам первых «учредительных выборов» в российский парламент 1993–1995 гг. целый ряд исследователей высказывались за корректировку законодательства, направленную на предоставление права участия в выборах только политическим партиям. Было заявлено, что парламент – это не точный слепок с гражданского общества, а то место, где многообразная и противоречивая сфера частных интересов представлена теми политическими силами, которые способны лучше других понять и выразить общезначимый смысл этого противоречивого многообразия.
Во многом это объясняется особенностями национального самосознания россиян, для которых восприятие власти, в отличие от установок западного образца, воплощается в определенном носителе, конкретной личности, наделенной этой властью. Подавляющее большинство граждан не склонны рассматривать политические партии как инструмент выражения и защиты своих интересов.
Следует отметить, что в России каждая из политических партий считает необходимым проводить соответствующую работу внутри себя и работать со своими кандидатами. Тех, кто вызывает сомнение, не допускают до выборов. Хочется обратить внимание, что именно в этот момент Президент Российской Федерации В.В. Путин обозначил борьбу с коррупцией как один из главных элементов своей стратегии и сказал о том, что политическую ответственность за борьбу с коррупцией должны нести совместно и власть, и оппозиция. В силу этого «чистка рядов» в подавляющем большинстве коснулась тех партийцев, интерес к которым проявили правоохранительные органы.
В современном российском законодательстве повышение ответственности органов и должностных лиц перед населением провозглашено на уровне местного самоуправления. Так, в избирательных кодексах, специальных законах субъектов Российской Федерации институт отзыва закрепляется в законодательстве, регулирующем правовой статус депутатов и выборных должностных лиц на местах. Между тем практическая реализация института отзыва в подавляющем большинстве случаев не доходит до логического завершения, «процедура отзыва сложная и для простых граждан почти невыполнимая», – констатируется в региональных СМИ, на специальных сайтах и форумах интернет-пространства.
Основной причиной безуспешности процедуры привлечения выборного лица избирателями выступает отказ в регистрации инициативной группы и назначении голосования. Во многом этому способствуют отсутствие ряда норм правовой регламентации отзыва избранного лица (в первую очередь процессуальных), слишком широкое толкование оснований отзыва (например, «нарушение законодательства», «ненадлежащее исполнение депутатских полномочий») и т.п.
Свободный мандат не предусматривает правовых способов влиять на деятельность парламентария со стороны избирателей; при неудовлетворительной работе перед избирателями он безответствен.
Социологические опросы, проведенные профессором кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАНХиГС Нудненко Л.А. в Алтайском крае, показывают, что респонденты в числе эффективных форм контроля деятельности депутатов называют отчеты депутатов и их отзыв избирателями, а также – критику в средствах массовой информации. О необходимости механизма отзыва заявляло более 90% опрошенных граждан.
Проблема совершенствования законодательства в части, касающейся доверия избирателей к власти путем выработки механизма правовой ответственности деятельности выборных лиц, была актуальна всегда. Опыт функционирования советской представительной системы показал, что реализация институтов, связанных с императивным мандатом, зависела прежде всего от исторически обусловленных специфических черт отечественного культурного пространства, связанного с преобладанием традиций общинного «мира», включая доверие общественности к выборному лицу, обладающему реальным потенциалом и конкретной деятельностью в отстаивании интересов населения. В силу этого вопреки установлениям государственного руководства отзыв избранного лица так и не стал политическим рычагом «власти». Напротив, при неформализованном подходе он неоднократно служил существенным стимулом для повышения ответственности народных избранников. Вместе с тем накопившиеся к середине 1980-х годов противоречия проведения социалистических принципов в совокупности с правовым несовершенством норм не смогли обеспечить функционирование отзыва избранного лица в полной мере.
В современном Китае институт отзыва избранного лица сохранился на всех уровнях представительных учреждений, причем в ходе развернувшейся в стране борьбы с коррупцией и бюрократизмом признан действенным инструментом.
В рекомендациях ОБСЕ для всех стран-членов содержится описание механизма отзыва народных представителей.
Очевидно, что законы и нормативные акты не способны всесторонне разрешать вопросы повышения авторитета и эффективности работы Госдумы, поэтому одной из первостепенных задач, стоящих перед ее депутатами на протяжении последнего десятилетия, стало принятие кодекса депутатской этики. Однако разработанный в 2013 году бывшим главой Комиссии по этике Государственной Думы РФ В.А.Пехтиным проект этого кодекса вызвал неоднозначное толкование, дискуссии, бурные споры как среди депутатов Государственной Думы, так и среди юристов. Более того, принятие этого проекта в дальнейшем осложнилось обвинением в адрес самого Пехтина в сокрытии доходов и элитной недвижимости в России и за рубежом, что оказалось решительно несовместимым со статусом парламентария, тем более — призванного контролировать соблюдение «коллегами по цеху» этических правил.
Хочется отметить, что объективная ситуация в стране и в мире сильно изменилась со времени первой Государственной Думы, депутатами которой были сформулированы и приняты этические нормы. Развитие сети интернет, социальных сетей, наличие практически у каждого человека смартфонов с возможностью ведения звуко- и видеозаписи, виртуальное общение со своими избирателями, оперативность доступа к информации о нарушениях этических норм обязывают парламентариев также быть осмотрительными, ответственными, корректными в выборе посещаемых сайтов и виртуальных контактов. Следует обдуманно размещать в сети не только свои высказывания, но и фотографии, видеозаписи и, конечно, помнить, что живое слово в народном восприятии намного сильнее виртуального. В то же время парламентариям и парламентским институтам необходимо предоставить достаточные гарантии против очернения, клеветы, шантажа в сети интернет со стороны оппозиционных сил, в последнее время овладевших информационными технологиями в совершенстве.
Как сегодня сами народные избранники видят этические нормы своего парламентского поведения?
Это отражено в Приложении 2 Положения о Комиссии по этике Государственной Думы РФ.
Комиссия по этике рассматривает следующие нарушения: «употреблены грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допущены необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использована заведомо ложная информация, призыв к незаконным действиям и иные случаи нарушения депутатами Государственной Думы общепринятых этических норм поведения во взаимоотношениях с депутатами Государственной Думы и другими лицами при осуществлении депутатами Государственной Думы своих полномочий». По результатам рассмотрения случая нарушения депутатом Государственной Думы правил депутатской этики Комиссия вправе рекомендовать Государственной Думе:
В случае установления оснований для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы Комиссия направляет в Совет Государственной Думы решение по данному вопросу для принятия соответствующего постановления Государственной Думы.
20 сентября 2018 года Комиссия по этике Государственной Думы РФ была преобразована в Комиссию Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.
В декабре 2018 года Съезд Партии «Единая Россия» принял решение о создании Комиссии по этике. Создание данного органа было обусловлено рядом объективных обстоятельств. Общество стало очень болезненно реагировать на «высокомерие и чванство» отдельных представителей Партии, запрос на справедливость стал одним из главных запросов людей. В своем обращении к делегатам Съезда Секретарь Генсовета Партии А.А.Турчак резюмировал: «Необходимы понятные этические нормы для всех наших коллег. Обвинили тебя - подай иск о защите чести, нет – партбилет на стол, и не надо дискредитировать всю Партию». Комиссия Партии по этике оперативно выявляет и реагирует на факты нарушения Устава Партии. Особое внимание уделяется резонансным инцидентам с участием членов и сторонников Партии, которые влекут за собой серьезные репутационные потери для Партии.
На съезде были также сформулированы этические нормы, которых должен придерживаться каждый член или сторонник Партии:
- «Следование здравому смыслу, взаимоуважение - это идейная основа этических норм Партии, которые впитали в себя мудрость наших предков и соотносятся с принятыми в обществе представлениями о том, что такое «хорошо» и что такое «плохо». Учитывая большое доверие и столь же пристальное внимание к «Единой России» со стороны наших сограждан, Комиссия по этике не оставляет без внимания каждое отклонение, объективно рассматривает и всегда выносит строгие и справедливые решения».
- Член Комиссии Партии по этике А.А.Карелин
- «Учитывая, что каждый случай неэтичного поведения сторонников и членов Партии «Единая Россия» оказывается в центре общественного внимания, мы должны системно подходить к вопросу поддержания партийной дисциплины. Политическое лидерство накладывает повышенные требования, что обязывает всех членов и сторонников Партии придерживаться принципа личной скромности и сдержанности в обществе. Каждый, кто говорит от имени Партии, должен быть ответственен за каждое слово и не допускать высказывания, унижающие достоинство людей. Сегодня Партия «Единая Россия» не является закрытым политическим клубом, поэтому Комиссия Партии по этике предотвращает любые попытки скрыть резонансные факты неэтичного поведения сторонников и членов Партии, наносящих урон репутации Партии».
- В.В. Терешкова, Председатель Комиссии Партии по этике.
Отечественная и зарубежная практика существования базовых норм парламентского права отнюдь не случайно включает в себя законодательно и регламентно закрепленные конституционно-правовые санкции за серьезные этические проступки парламентариев. Существует немало показательных прецедентов успешного применения таких санкций – вплоть до лишения депутатского мандата тех членов законодательного (представительного) органа государственной власти, которые допустили в своей деятельности социально значимые проявления неэтичного поведения, резко противоречащего тем повышенным моральным требованиям, которые общество, а отчасти и законодательство традиционно предъявляют к парламентариям. При этом наиболее существенны не столько даже собственно юридические механизмы осуществления санкций, сколько морально-нравственная, этическая сторона вопроса.
Пройдя достаточно долгий и сложный путь, политическая этика в нашей стране продолжает развиваться. Естественным итогом развития стало рождение этических норм для членов и сторонников Партии «Единая Россия» и создание основного органа контроля за соблюдением этих норм – Комиссии Партии по этике.